发布日期：2024-08-31 来源: 网络 阅读量（ ）
开元棋脾第二部分 释义 第二章 大气污染防治的监督管理第十一条新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。 建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治措施，并按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。 建设项目投入生产或者使用之前，其大气污染防治设施必须经过环境保护行政主管部门验收，达不到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求的建设项目，不得投入生产或者使用。 【释义】本条是对建设项目环境保护管理要求以及环境影响评价制度和“三同时”制度的规定。 控制和削减建设项目的污染物排放是我国当前大气污染防治的重点所在。建设项目必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定，执行环境影响评价制度和“三同时”制度。《环境保》和《水污染防治法》等单项污染防治法对此都做了明确的规定。本条与这些法律的规定是一致的。具体而言，本条规定包括以下内容： 一、新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。 这是对建设项目在大气污染防治方面的基本要求。本条所称的建设项目是指按照固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。1998年11月国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》对建设项目环境保护作了具体规定。比如，建设项目必须实行环境影响评价，配套建设的环境保护设施必须执行“三同时”制度等。建设向大气排放污染物的项目必须遵守上述规定。这里所说的“新建”是指按照国家有关建设项目立项、审批程序重新申请立项、批准的建设项目，该项目原先并不存在。“改建”是指改变原有的建设项目的内容，比如地址、重要的生产设施、性质、生产范围等。“扩建”是指在现有的建设项目的基础之上，扩大规模或者使用范围。无论是那种情况，只要有大气污染物排放，都应当遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。 二、关于环境影响评价制度 1．根据本条第二款的规定，建设项目应当执行环境影响评价制度。环境影响评价是指对开发建设项目可能造成的对环境的影响作出分析、预测和论证，编制环境影响报告，提出减轻、消除或者避免不良环境影响的对策和措施的活动。它对防止建设项目对环境的污染和生态环境的破坏有着重要意义。目前我国实施的环境影响评价制度主要以《建设项目环境保护管理条例》为依据。按照该《条例》的规定，根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境保护实行分类管理：建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。 2．建设项目的环境影响报告书是对开发建设项目可能造成的对环境的影响作出分析、预测和论证，提出减轻、消除或者避免不良环境影响的对策和措施的书面文件，是环境影响评价各项活动开展的基础和依据，具有重要的法律意义，应当具备法律规定的主要内容。根据本条第二款的规定，建设项目的环境影响报告书必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价，并规定相应的防治措施。建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响是指建设项目投入生产或者使用后，在正常运作的情况下产生的污染物可能对大气环境和周围的生态环境造成的污染或者不良影响。规定防治措施是指建设单位在对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出科学分析和预测后，针对可能产生的环境污染和破坏的实际情况采取的污染防治措施，比如安装配套的污染物处理设施、采取脱硫、除尘等污染物处理措施等。 《建设项目环境保护管理条例》对环境影响报告书的内容作了进一步具体规定，按照该《条例》，建设项目的环境影响报告书应当包括以下内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价结论。 3．环境影响报告书的审批。根据本条第二款规定，建设项目的环境影响报告书按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。《建设项目环境保护管理条例》等法律法规对此作了详细的规定： （1）建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。 （2）建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。 （3）根据《海洋环境保》第四十七条的规定，海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准，在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。 （4）国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表：、绝密工程等特殊性质的建设项目；跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目。除此之外的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。 （5）建设项目造成跨行政区域环境影响，有关环境保护行政主管部门对环境影响评价结论有争议的，其环境影响报告书或者环境影响报告表由共同上一级环境保护行政主管部门审批。 （6）环境保护行政主管部门应当自收到建设项目环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内、收到环境影响登记表之日起15日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。 三、关于“三同时”制度 根据《环境保》和有关法律法规的规定，建设项目应当实行“三同时”制度，即建设项目需要配套建设的污染防治设施必须同时设计、同时施工、同时投产使用。本条第三款也从程序的角度对此作了规定。建设项目投入生产或者使用之前，其大气污染防治设施必须经过环境保护行政主管部门验收，达不到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求的建设项目，不得投入生产或者使用。《建设项目环境保护管理条例》规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起三个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。违反上述规定的，应当依照本法第四十七条追究法律责任。 第十二条向大气排放污染物的单位，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的环境保护行政主管部门申报拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度，并提供防治大气污染方面的有关技术资料。 前款规定的排污单位排放大气污染物的种类、数量、浓度有重大改变的，应当及时申报；其大气污染物处理设施必须保持正常使用，拆除或者闲置大气污染物处理设施的，必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准。 【释义】本条是对排污申报登记制度的规定。 排污申报登记是强化环境管理、提供科学决策的基础。它有助于环境保护行政主管部门掌握本辖区排污单位的污染物排放及其变化情况，是开展环境保护监督管理工作的基本依据。同时，排污申报登记也是其他环境保律制度实施的前提和基础。只有掌握了排污单位确切的污染物排放状况，排污收费、现场检查、总量控制、污染事故报告等制度才有了实施的可能。毫不扩张地说，排污申报登记在我国的环境保律体系中具有基础性的地位。 一、排污申报的基本要求 根据本条第一款的规定，所有向大气排放污染物的单位，都必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的环境保护行政主管部门申报排污设施和污染物排放情况。也就是说，所有在中华人民共和国领域内或者中华人民共和国管辖的其他海域内直接或者间接向大气排放污染物的企业事业单位，都应当进行排污申报。 二、排污申报的法规依据 本条第一款规定排污申报按照国务院环境保护行政主管部门的规定进行。1992年8月，国家环境保护局发布了《排放污染物申报登记管理规定》，对排污申报登记制度的实施作了全面的规定。1997年1月，国家环境保护局又发布了《关于全面推行排污申报登记的通知》，进一步推动了排污申报登记工作的开展。此外，还有其他一些规章和规范性文件。排污申报登记制度的实施主要依据上述行政规章。 三、排污申报的内容 1.正常作业条件下的申报内容 根据本条第一款的规定，向大气排放污染物的单位，应当向所在地的环境保护行政主管部门申报的内容包括： （1）拥有的大气污染物排放设施和处理设施。排放设施是指向大气排放污染物的设施，包括生产设施和生活设施，比如主体生产设备、锅炉等。处理设施是指防治大气污染的有关设施，比如脱硫、除尘装置、空气净化装置等。 （2）在正常作业条件下排放大气污染物的种类、数量、浓度。由于排污申报是大气污染防治的基础性工作，它的根本目的是要环境保护行政主管部门掌握排污单位的污染物排放情况和处理情况，为排污收费、总量控制等相关法律制度的顺利实施创造条件。因此，排污单位只需要申报正常作业条件下的污染物排放情况。至于非正常作业产生的污染物，可以通过排污收费、限期治理等措施得到控制。正常作业条件下的污染物排放情况包括大气污染物种类、数量和浓度。“种类”是指排污单位排放的是哪些类型的污染物，比如一氧化碳、氮氧化物、硫化物、烟尘等，都需要逐一申报登记。“数量”是指大气污染物排放的多少，比如烟尘，一个月平均排放多少吨。“浓度”是指单位时间内污染物排放的数量，比如，二氧化碳每秒排放的数量是多少。上述三项指标直接关系到大气污染的严重程度，必须如实申报。 （3）提供防治大气污染方面的有关技术资料。由于大气污染防治是一项技术性很强的工作，不同的污染物排放设施和处理设施适用的污染防治技术不同。因此，法律要求排污单位提供有关大气污染防治方面的技术资料，以便环境保护行政主管部门掌握该单位大气污染防治的基本情况。这里所说的技术资料，主要是指污染物处理设施运转的基本数据等对大气污染控制有重要作用的资料。如果有关的技术资料与大气污染防治无关，排污单位可以拒绝提供。 2.污染物排放情况有重大改变时的申报内容 本条第二款规定，排污单位排放大气污染物的种类、数量或者浓度有重大改变的，应当及时申报。根据这一规定，只要排放污染物的种类、数量、浓度三者其中之一有重大改变的，都应当按照规定的程序申报。申报的内容是污染物排放发生改变的情况。本条所指的“重大改变”适用时应当注意两点，一是这种改变必须是重大的，轻微的或者在正常变动范围内的变动不在申报之列。如何判断是重大的，一般说来就是超过正常作业所可能产生的污染物排放变动情况，且这种变动直接影响到排放指标的重大改变的情况。只要种类、数量、浓度三者有任何一项发生重大变化，都应当及时申报。二是这里所说的改变不一定仅仅针对污染加重的情形。如果企业采取了新技术或者将某些污染物排放严重的设施停用了，污染物排放有明显减少的，也应当及时申报。因为这可能会涉及到对企业排污收费数额的减少和总量控制指标的增减。 四、排污申报的程序 1.一般程序 根据本条第一款规定，排污单位必须向所在地的环境保护行政主管部门申报。《排放污染物申报登记管理规定》对申报程序作了具体规定： （1）排污单位必须按所在地环境保护行政主管部门指定的时间，填报《排污申报登记表》，并按要求提供必要的资料。新建、改建、扩建项目的排污申报登记，应当在项目的污染防治设施竣工并经验收合格后一个月内办理。 （2）排污单位必须如实填写《排污申报登记表》，经其行业主管部门审核后向所在地环境保护行政主管部门登记注册，领取《排污申报登记注册证》。排污单位终止营业的，应当在终止营业后一周内向所在地环境保护行政主管部门办理注销登记，并交回《排污申报登记注册证》。 （3）排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，在向所在地环境保护行政主管部门申报登记时，应当写明超过污染物排放标准的原因及限期治理措施。 2.特别程序 本条第二款规定，排污单位排放大气污染物的种类、数量、浓度有重大改变的，应当及时申报。拆除或者闲置大气污染物处理设施的，必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准。由于拆除或者闲置污染物处理设施关系重大，可能会导致大气污染物排放量的增加，因此法律规定应当事先申报。这也是考虑到有的企业采用了先进的技术，使污染物排放减少，或者有的企业因各种原因停止使用了部分生产设施，不需要再继续使用原先的污染物处理设施等情况。所谓“拆除”是指将大气污染物处理设施拆卸下来，失去其应有的污染物处理功能。“闲置”是指排污单位不正常使用污染物处理设施，使之处在空闲的状态。《排放污染物申报登记管理规定》对这些程序作了具体规定： （1）排污单位申报登记后，排放污染物的种类、数量、浓度、排放去向、排放地点、排放方式等需作重大改变的，应当在变更前十五天，经行业主管部门审核后，向所在地环境保护行政主管部门履行变更申报手续，征得所在地环境保护行政主管部门的同意，填报《排污变更申报登记表》；发生紧急重大改变的，必须在改变后三天内向所在地环境保护行政主管部门提交《排污变更申报登记表》。发生重大改变而未履行变更手续的，视为拒报。 （2）需要拆除或者闲置污染物处理设施的，必须提前向所在地环境保护行政主管部门申报，说明理由。环境保护行政主管部门接到申报后，应当在一个月内予以批复，逾期未批复的，视为同意。未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置污染物处理设施未申报的，视为拒报。 五、排污单位的义务 根据本条规定，排污单位必须履行下列法定义务： 1.如实申报排污事项。排污单位进行申报时，必须如实申报法律规定的排污事项，不得拒报或者谎报。违反上述义务的，应当按照本法第四十六条第一项的规定追究法律责任。 2.及时申报排污事项。排污事项没有重大改变的，应当定期申报；排污事项发生重大改变的，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定及时申报。违反者可以比照拒报的规定处理。 3.如实提供有关大气污染防治的技术资料，不得虚报或者隐瞒不报。违反上述义务的，应当按照本法第四十六条第一项的规定追究法律责任 4.排污单位必须保持大气污染物处理设施的正常使用。要拆除或者闲置的，必须事先报请有关行政主管部门批准。违反者应当按照本法第四十六条第三项的规定追究法律责任。 第十三条向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。 【释义】本条是对禁止超标排放污染物的规定。 一、修订前的《大气污染防治法》，从当时的经济、技术发展水平考虑，未将超标排污规定为违法行为，只是规定了应当依法缴纳超标排污费；对大气造成严重污染的，还要限期治理。随着经济、技术的发展和国家对防治环境污染要求的进一步提高，本次修改大气污染防治法，明确作出了禁止超标排污的规定。 从我国现行的污染物排放标准本身的情况看，该标准是一种结合生产技术和污染控制技术所确定的技术可行、经济合理的标准限值。以量大面广的燃煤工业锅炉为例，全国拥有燃煤工业锅炉50多万台，年耗煤量占全国耗煤总量的三分之一，是我国大气主要污染源之一。1998年环境统计表明，全国工业锅炉烟尘排放浓度达标率（烟尘排放达标的工业锅炉数与工业锅炉总数的比例）为79．5％。可见，大多数排污者经过努力是可以实现达标排放的。如果个别的污染物排放标准过严，可以特殊对待，进行修订调整。事实上，为了促进工业污染源全面达标，1996年国务院在《关于环境保护若干问题的抉定》中就要求到2000年全国所有工业污染物排放浓度要达到国家或地方规定的排放标准。从这些情况来看；禁止超标排放是具有现实可行性的。 二、禁止超标排污适用的对象包括所有的向大气排放污染物的单位和个体。企业、事业单位以及个体工商户、合伙等，都适用本条规定。 三、上述向大气排放污染物的主体，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。1996年1月１日起开始实施的《大气污染物综合排放标准》对污染物排放限值作了规定。除了锅炉、工业窑炉、火电厂、炼焦炉、水泥厂、恶臭物质、汽车、摩托车外的大气污染物排放适用该标准。按照该标准的规定，1997年1月1日前设立的污染源，排气筒高度在１５米一50米之间的，二氧化硫最高允许排放浓度为1200mg／m3（硫、二氧化硫、硫酸和含硫化合物生产）；排气筒高度在60米一100米之间的，最高允许排放浓度为700mg／m3从事硝酸、氮肥和火生产的，排气筒高度在１５米一５０米之间的，氮氧化物最高允许排放浓度为１７００mg／ｍ3；从事硝酸使用和的，排气筒高度在60－100米之间的，氮氧化物最高允许排放浓度为420mg／m3。最高允许排放浓度是指处理设施后排气筒中污染物任何一小时浓度平均值不得超过的限值；或指无处理设施排气筒中污染物任何一小时浓度平均值不得超过的限值。又比如，1992年8月1日起实施的《锅炉大气污染物排放标准》规定，1992年8月1日之前安装的锅炉，其最高允许烟尘排放浓度为：200mg／m3（自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的地区）或300mg／m3（城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区）或４００ｍｇ／ｍ３（特定工业区），格林曼黑度为一级。向大气排放污染物的，都应当遵守国家有关排放标准的规定。 另外，根据本法第七条的规定，省、自治区、直辖市人民政府可以制定严于国家标准的地方污染物排放标准。在有地方排放标准的地方，向大气排放污染物的，应当执行地方标准。 违反本条规定的，应当依照本法第四十八条的规定进行限期治理。 四、实行禁止超标排污的规定对我国环境保律体系的完善有着重要意义。这一规定从法律上确认了我国的污染物排放标准的强制性，大气污染物排放标准正式成为判断排污者的污染物排放行为是否合法的依据，超过污染物排放标准排放污染物将构成违法，应当承担相应的法律责任。这是我国环境保律的重大进步。 第十四条国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。 征收排污费必须遵守国家规定的标准，具体办法和实施步骤由国务院规定。 征收的排污费一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用，并由审计机关依法实施审计监督。 【释义】本条是对排污收费制度的规定。 一、我国目前实行的排放污染物收费制度是以污染物排放超过规定排放标准为前提的，即通常所说的“超标收费”。根据《环境保》和各单项污染防治法的规定，超过污染物排放标准的，征收超标准排污费（《水污染防治法》则规定征收排污费）。从以往情况来看，这种收费体制对筹集污染防治资金和推动企业治理污染发挥了一定的作用。但是，目前的收费标准是80年代初制定的，1982年2月国务院发布的《征收排污费暂行办法》规定的征收标准开元棋脾网站，比如二氧化硫，超标部分每公斤收0.04元。这一标准实施十几年来基本上未做大的调整。实事求是地说，目前实行的超标收费标准已经大大低于企业的污染治理成本，这在客观上抑制了企业防治污染的积极性，企业宁可缴纳排污费而不愿意进行污染治理。这次修改大气污染防治法，把排污收费制度的改革作为重点之一，规定实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，向大气排放污染物的，都应当按照国家有关规定，根据所排放污染物的种类和数量缴纳排污费。 对于排污收费制度的改革，我国政府和有关部门己经做了大量有益的探索。比如，为了控制酸雨污染，1992年，经国务院批准，国家环保局开始在广东省。贵州省及重庆、青岛等二省九市，按照总量收费的原则，开展了二氧化硫排污收费试点。在总结试点的经验和教训的基础之上，1996年4月，国务院发布了《关于二氧化硫排污收费扩大试点有关问题的批复》，同意将二氧化硫排污收费试点扩大到酸雨和二氧化硫污染控制区。1998年4月，按照国务院批复的“两控区”划分方案，国家环境保护总局在“两控区”开展了征收二氧化硫排污收费扩大试点工作。排污收费试点仓促进低硫份、低灰份优质煤的生产和销售，促进脱硫技术开发与应用，控制二氧化硫和酸雨污染方面，产生了积极作用。与此同时，为了推进排污收费制度的改革，1998年5月，国家环保总局、国家计委、财政部联合发出《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》，决定在杭州、郑州、吉林王市进行总量排污收费试点工作，为全面推行总量排污收费积累了定的工作经验。有了上述工作作为基础，在修订后的法律中明确规定排污收费制度也是水到渠成的。 二、本条规定包括以下内容： l.国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度。这是对我国目前实行的大气污染物超标收费制度的重大改革。今后，我国的大气污染防治将实行按照大气污染物排放的种类和数量征收排污费的制度。排污单位缴纳排污费的多少完全取决于其大气污染物排放的种类和数量的多少。不同的污染物类型，适用不同的收费标准：污染物排放数量大的，缴纳排污费就多。这就理顺了大气污染经济激励机制和污染控制体系，形成一个完整的控制链条。 2.排污费的征收标准由国家根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定。考虑到我国企业事业单位的现实承受能力和我国经济技术发展水平，排污费的征收标准应当合理确定。标准定得太低就起不到促进排污单位积极治理大气污染的作用，重蹈超标排污收费制度的复辙：标准定得太高则会超出企业事业单位的现实承受能力，不利于我国的经济发展，也很难收到防治大气污染的效果。因此，本条第一款规定由国家根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费征收标准。即国家以下面两个条件为依据，制定征收标准：一是防治大气污染的要求。这就要求排污费征收标准的制定必须有利于大气污染防治防治，标准不能走得太低；二是国家经济、技术条件。这就要求标准的制定不能脱离我国现实的经济发展阶段和企业事业单位的技术水平和经济承受能力，标准不能定得太高。根据国家环境保护总局、国家发展计划委员会、财政部1998年发布的《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》制定的在杭州、郑州、吉林三城市实行的总量收费试点标准，据有的工业部门反映仍然难以承受，甚至出现有的企业一年的利润还不够缴纳排污费的情况。这种现象在新标准制定时，应当充分考虑，适当下调收费标准。 3.征收排污费必须遵守国家规定的标准，具体办法和实施步骤由国务院规定。考虑到我国目前的社会经济发展水平和企业事业单位，尤其是国有大中型企业的实际情况，要求修订后的《大气污染防治法》生效后就立即实施新的排污收费制度和新的收费标准可能是不切实际的。无论是排污费的征收部门还是缴纳单位，都需要一段时间进行准备。征收部门应当调整排污费征收和使用方法，排污单位也应当抓紧时间，推广新技术的运用，采取措施减少大气污染物的排放。因此，第二款规定，征收排污费必须遵守国家规定的标准，具体办法和实施步骤由国务院规定。也就是说，排污收费制度的改革并不是自本法生效之日就开始实施的，它需要国务院制定相关的配套法规或者规范性文件。在这些法规和规范性文件出台之前，法律的规定并不能具体落实。修订后的《大气污染防治法》实际上授权国务院根据我国的实际情况，有计划、有步骤、有区别地逐步实施排污总量收费制度。 4.征收的排污费一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用，并由审计机关依法实施审计监督。本法修厂过程中，很多部门和企业，包括一些全国委员对目前超标排污费的使用和管理有一定看法。他们认为，超标排污费的使用和管理存在暗箱操作开元棋脾网站，缺少透明度。按照国家规定应当返还给排污单位的，往往不返还，被挪用、截留的现象比较严重。再加上征收过程中存在协议收费。关系收费等问题，从而造成比较严重的分配不公，一定程度上影响了企业治理大气污染的积极性，也不利于环境保护工作的开展。因此，他们强烈要求在法律中明确规定排污费的使用方法和监督措施。全国会采纳了这部分割门和委员的意见，在本条第三款中对排污费的管理、使用和监督作出明确规定。根据这一规定： (1)征收的排污费一律上缴财政。即国家有关部门征收排污费后将排污费全数足额上缴国家或者地方财政，由财政部门按照“收支两条线”的原则进行统一管理，并按照国家有关财政规章制度进行分配、使用。任何单位和个人不得截留排污费。 (2)征收的排污费应当按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用。也就是说按照本法和国务院有关规定征收的大气污染物总量排污费，只能用于大气污染防治。至于具体如何分配、使用，应当由按照国务院的有关规定进行。一般来说，可以返还给企业进行污染防治，也可以有关部门利用这部分资金帮助企业治理大气污染。不论是按照什么方式加以使用，任何单位和个人不得挪作他用。所谓“挪作他用”是指将排污费用于与大气污染防治无关的事项。比如，用排污费发放职工补助、修建楼堂馆所等，都是法律所不允许的。有关部门挪用排污费的，应当按照本法第六十四条的规定追究法律责任。情节严重的可以依照刑法有关规定追究刑事责任。需要说明的是，挪用的目的是什么，不影响挪用本身的违法性。比如，挪用排污费进行和挪用排污费购买与大气污染防治无关的生产设施，都是违法行为。只是在追究法律责任的时候作为违法的情节加以考虑。 (3)征收的排污费的管理和使用情况由审计机关依法实施审计监督。为确保排污费正常合法地使用，法律规定国家审计机关可以依照《审计法》的有关规定对排污费的管理和使用情况进行审计监督。排污费被挪用的，审计机关有权责令退回挪用款项或者采取措施予以追回，并对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分。 第十五条国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定 大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序；按照公共．公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量；核发主要大气污染物排放许可证。 有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。 【释义】本条是对大气污染物总量控制和排污许可证制度的规定。 本条是新增条款。 一、大气污染物总量控制和许可证制度是本次修订的重点之一，下面介绍一些背景情况： 1.实施大气污染物总量控制的必要性 七十年代中期以来，我国相继制定和实施了以污染物排放标准为基础的环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理等环境管理制度。这些制度在对防治大气污染发挥了很大作用。但是我国的大气污染仍然呈不断加剧的趋势。城市大气污染也由过去的煤烟型污染向煤烟-机动车排气混合型污染转化，城市空气质量持续恶化；酸雨区由西南局部地区发展到现在的西南、华南、华中、华东四个大面积的酸雨区。在一些人口和工业密集的地区，大多数企业都能做到达标排放，但是由于污染源个数及排放总量的不断增加，当地大气环境容量有限，大气环境质量依然超过不同功能区的环境质量标准。因此，必须采取总量控制的办法，进一步控制城市和区域的大气污染。 2.实施大气污染物总量控制的经验 大气污染物总量控制制度源于国外。日本、美国、英国等国家建立了各自的大气污染物总量控制制度，取得了良好的效果。“六五”以来，我国环境保护部门开始进行总量控制的研究和试点工作，在上海、天津、沈阳、广州、太原、包头等16个城市开展了大气污染总量控制试点。“七五”期间，国家环保局和中国环境科学研究院总结和研究了国内外大气污染控制的大量资料和研究成果，编写了《城市大气污染总量控制方法手册》，为我国试行大气污染物排放总量控制提供了良好的技术支持。近年来，国务院及有关部门加快了污染物总量控制工作的实施步伐。《经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》明确提出了“创造条件实施污染物排放总量控制”。1996年国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中进一步提出：“要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物排放控制指标体系和定期公布制度。”国务院于1996年9月3复，原则同意《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》及其两个附件《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》。 3.大气污染物总量控制的类型及效果 目前，我国大气污染物总量控制分为两个层次和类型。一种是国家、省以及区域层次上的大气污染物总量控制，主要是根据国家制定的大气环境总体目标，编制大气污染物总量控制计划，将污染物排放指标分解下达，逐级实施总量控制计划，编制年度计划，实行年度检查、考核。一种是污染控制区或城市的大气污染物总量控制，主要是通过环境功能区划、污染源调查和评价，计算允许排放总量，进行总量指标分配，制定总量控制优化方案和分期实施方案，建立实施方案的监督管理体系。从全国来看，我国已拥有较规范的环境统计制度和一支初具规模的环境统计队伍，在全国范围内较为广泛地开展了排污申报登记制度，定期开展工业污染源和乡镇企业污染源调查工作，积累了大气污染排放源和排放量的资料；建立了全国环境监测网，具备了环境质量监测和污染源监测的基本能力，为大气污染物总量控制提供了必要的基础。 《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》规定了到2000年二氧化硫、烟尘、工业粉尘的排放总量，其中二氧化硫1995年排放量为2369.53万吨，2000年计划排放量为2460万吨；烟尘1995年排放量为1743.57万吨，2000年计划排放量为1750万吨；工业粉尘1995年排放量为1731.15万吨，2000年计划排放量为1700万吨。总量控制计划实施两年多来开元棋脾网站，在各级政府及环保部门、有关经济部门的共同努力下，我国主要大气污染物的排放量得得到一定程度的控制，1998年全国二氧化硫、烟尘的排放量分别为2090万吨和1452万吨，略低于“九五”期间主要污染物排放总量控制计划中规定的控制指标，为实现“九五”计划中规定的环境保护目标，打下了一定的基础。 4.排放许可制度 大气污染物排放总量控制是一项宏大的系统工程，必须有相应的与之配套的行政管理制度。排污许可制度正是与之配套的行政管理制度。通过排污许可证，对排污者排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式等做出规定，对排污者的排污行为加以控制；通过对排污许可证的监督，及时掌握污染变化的动态状况，制定切实可行的污染控制对策，以改善超标区域的环境质量，防止未超标区域的环境质量下降。对持证者来说，必须按许可证要求依法排污，自行报告排污状况，接受管理部门的监督管理。谎报排污状况、超证排污、无证排污的行为都应受到法律的制裁。 实施排放大气污染物许可证制度工作可分为准备工作阶段、申报登记阶段、排污指标分配阶段、审核发证阶段、证后监督管理阶段。准备工作阶段是排放大气污染物许可证制度工作的基础，主要包括制定法规及管理规范等内容；申报登记是法律规定的一项基本制度，也是排污许可证的一项重要基础工作，它主要包括组织培训、企业填报、报表审核、注册登记、建立动态档案库；排污指标分配阶段主要是根据各地污染状况、地形、气象条件、污染源分布、排放特征以及环境管理的基础和水平，确定总量及控制路线，采用不同技术方法确定对所控污染源的排污限值指标；审核发证阶段主要是对排污者规定污染物的允许排放量、排污口的位置、排放方式、排放最高浓度等，对符合规定条件的排污者发放《污染物排放许可证》，对暂时达不到规定条件的排污者发放《临时污染物排放许可证》，同时要求其限期治理，削减排污量；监督管理阶段就是在排污许可证发放以后对企业执行排污许可证的情况进行管理，主要包括监督监测、监督检查、排污情况考核、到期换证等内容。 二、对于大气污染物排放总量控制和许可证制度，修订过程中也存在一些不同的意见和看法，主要有： 1.一种意见认为，我国目前实行大气主要污染物排放总量控制制度时机尚未成熟，建议暂不在法律中规定。具体理由是： （1）目前我国的排污单位向大气排放污染物尚未全部实现达标排放，超标排污可以说是普遍的现象。在这种情况下，企业的首要任务是要进行污染治理，采取措施达到排放标准。如果现在就开始实施总量控制制度，就会造成“鞭打快牛”，对已经实现达标排污的单位是不公平的。等到所有的排污单位全部实现达标排放以后，污染物排放量将会得到很大的削减。有关部门应当先对这部分削减量进行充分核算，如果仍然不能满足大气环境质量的要求，再对主要污染物实行总量控制也为时不晚。 另外，有的工业部门提出，国家排放标准本身就是基于当前的污染控制水平和全国的平均经济承受能力制定的，地方排放标准则考虑了当地的环境状况。因此只要标准制定是科学的，那么达到排放标准就应当满足环境质量的要求。 （2）总量控制是针对区域而言的，但是在具体执行过程中，势必要涉及总量控制指标的分配。这是一项技术性很强、很敏感的工作，必须以大量的基础研究为依据，确保总量控制指标分配得科学、公平、合理。而我国目前还很难做到这一点。 （3）从国外发达国家实施总量控制的经验来看，也都是分期、分批在指定地区逐步开展的。例如日本对《空气污染控制法》进行修订时，于1974年首批指定京滨、九州等11个地区实施总量控制，1975年增加大阪等8个地区。在总量控制的具体实施方面，也有自己的一整套科学管理办法。我国现在要在法律中直接规定全国一律实行总量控制，恐怕很难做到。 2.另一种意见认为，在当前的大气污染形势下，实行总量控制是必要的，它有助于大气环境质量的改善。但是，具体到法律中，建议对适用范围等做适当地限制，以适应我国目前的实际情况。适用范围建议改为“排污单位都实现达标排放仍然不能达到大气环境质量要求的区域”。 三、大气污染物排放总量控制区域的划定 大气污染物排放总量控制区域是指依照国家有关规定划定的，对该区域内的主要大气污染物实行总量控制的区域。 1.可以划定为大气污染物排放总量控制区的区域 根据本条第一款规定，有两类区域可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。一是尚未达到规定的大气环境质量标准的区域。大气环境质量标准是一定时期内对我国大气环境中在限定时间内的各种污染物质最高允许浓度的规定，它是为实现我国环境政策要求而确定的环境质量目标。未达到大气环境质量要求的区域，应当采取措施，控制大气污染物的排放。未达到大气环境质量标准的原因可能有很多，有的是大部分排污单位都未能实现达标排放，直接导致该区域大气环境质量超标；有的区域虽然大部分排污单位都做到了达标排放，但是由于污染源太多，环境容量有限，仍然不能达到大气环境质量标准。不论哪种原因导致的大气环境质量不达标，都可以依照本条的规定划定为主要大气污染物排放总量控制区。二是国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。1998年1月国务院发布的《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》规定两控区污染控制目标是：到2000年，排放二氧化硫的工业污染源达标排放，并实行二氧化硫排放总量控制；有关直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。到2010年，二氧化硫排放总量控制在2000年水平以内；城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区降水pH值小于4.5的面积比2000年有明显减少。根据这一规定，在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内实行大气污染物排放总量控制势在必行。经国务院批准划定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区都可以划定为大气污染物排放总量控制区。 根据本条规定，只有上述两类区域可以划定为大气污染物排放总量控制区。大气环境质量已经达标，又不属于国务院批准划定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的，不能划定为大气污染物排放总量控制区。 2.划定大气污染物排放总量控制区的主管机关。 根据本条第一款规定，大气污染物排放总量控制区由国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定。考虑到对大气污染物实行总量控制是一项新型的污染控制措施，还需要一定的实践经验积累。但是这一措施对排污单位的影响十分重大。为了避免行政权力的滥用，减少实际工作中的无序现象，法律规定大气污染物排放总量控制区只能由国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定。也就是说，我国的大气污染物排放总量控制区将划分成两级，一级是国务院划定的，另外一级是省、自治区、直辖市人民政府划定的，除此之外不存在别的类型的总量控制区。国务院和省、自治区、直辖市人民政府在划定总量控制区时，应当以该区域的大气环境质量状况及其污染程度、环境保护规划目标以及社会、经济发展水平等因素为依据，其范围不能过小，也不应无限扩大。 四、主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定 实行总量控制对有关排污单位的影响很大，对总量控制区内的社会、经济发展也会产生一定的影响。由于关系重大，涉及大量的具体行政管理工作，目前又缺少实践基础，因此修订后的法律授权国务院制定大气污染物排放总量控制的具体办法。 另外，需要说明的是，本条规定的大气污染物排放总量控制制度，针对的是大气中的主要污染物。根据1997年6月国家环境保护局发布的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制实施方案（试行）》，目前国家对大气污染物中的三项主要污染物实行总量控制，它们是烟尘、粉尘和二氧化硫。主要污染物的种类法律并没有加以限定，国务院可以根据实际情况加以调整。 五、排污许可证制度 本条第二款、第三款对排污许可证制度作了规定。具体包括以下内容： 1.排污许可证的性质。 是否在法律中规定排污许可证是我国环境立法过程中多年来未能解决的一个重大问题。究其原因，很大程度是由于对排污许可证的性质和法律地位存在较大的争议，与排污许可证配套的法律制度尚未完全建立。这样，立法过程中往往将许可证制度无限扩展，适用于每一家排污单位。这就导致许可证的地位和法律效力被模糊化了，实际执行的时候由于成本过高，很难有较好的效果，甚至会出现大量规避的情形。因此，这次修订《大气污染防治法》对排污许可证问题作了仔细地分析，从两方面对许可证作了限定。一方面，排污许可证是确保总量控制制度实现的手段，必须与总量控制制度相配套。排污许可证的法律意义在于确定主要大气污染物的排放总量以及排污单位的权利和义务。另一方面，排污许可证不是对每一家排污单位适用的，而是只适用于有大气污染物排放总量控制任务的排污单位。这样，排污许可证的性质在立法上得到了明确。 2.排污许可证的核发 （1）核发主体 。根据第二款规定，排污许可证由大气污染物总量控制区内有关地方人民政府核发。这里应当明确，法律规定的总量控制制度是一个区域的概念，要实行总量控制，首先必须划定总量控制区。只有在总量控制区内，才能实行大气污染物排放总量控制，才有可能核发排污许可证。因此，有权核发排污许可证的主体必须是大气污染物总量控制区内的单位，否则不能核发排污许可证。另外，考虑到核发排污许可证同时就是确定排污单位污染物排放总量的过程。这项工作对处于大气污染物排放总量控制区内的企业可以说是生死攸关。为了避免出现违规操作的情形，减少不公正因素的影响，法律将这一权力授予了地方人民政府。除了地方人民政府外的任何单位和部门，包括环境保护行政主管部门，都无权擅自核发排污许可证。 （2）核发依据。根据第二款规定，大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。因为本条第一款已经将制定大气污染物排放总量控制的具体办法的权力授予了国务院，所以，排污许可证的核发也应当遵循国务院规定的条件和程序。 （3）核发原则。根据第二款规定，核发大气污染物排放许可证必须遵循公开、公平、公正的原则。所谓公开，是指核发排污许可证的整个过程应当具备高度的透明度，不能搞暗箱操作。总量控制指标的确定、排污单位大气污染物排放总量的分解以及许可证的发放，都必须处在公开和国家有关监察机关的监督之下。有关当事人可以随时了解许可证核发过程中的事项。所谓公平，是指许可证核发过程中，对不同的排污单位必须是一视同仁的，不能出现歧视或者暗中庇护，给予特权的情况。由于不同的排污单位，排放的大气污染物数量和种类、性质都不一样，不可能核发同样的许可证。这就需要确保核发许可证的程序必须是公平的。不同的主体在程序上应当同等对待。所谓公正，是指核发的许可证必须是合法、合情合理的，同等或者类似条件的排污单位，不能出现差别很大的结果。上述三项原则是一个统一的整体。公开是基础，公平是程序上的保障，公正是要达到的最终结果。三者缺一不可。 （4）排污许可证的内容。排污许可证的核心内容是排污单位的大气污染物排放总量。此外还包括排放时间、地点、浓度等规定。 （5）排污许可证的法律效力。实行总量控制的核心就在于根据当地的环境容量来限制单个污染源的污染物排放数量。排污许可证不过是确保这种控制措施实行的制度保障，也是企业排污的权利证书。因此，根据第三款规定，有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。 第十六条在国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。在本法施行前企业事业单位已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，依照本法第四十八条的规定限期治理。 【释义】本条是对风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要特别保护的区域进行特别保护的规定。 本条规定包括以下内容： 一、适用范围 本条规定，在国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施。根据《环境空气质量标准》（GB3095－1996）的规定，风景名胜区、自然保护区和需要特殊保护的地区，环境空气质量应当达到一级标准。如果在上述地区允许建设污染环境的工业生产设施，一级空气质量标准就很难保证。因此，法律明确禁止建设上述设施。具体而言，下列地区不得建设污染环境的工业生产设施： 1.风景名胜区。根据1985年6月国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美、具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或者进行科学、文化活动的地区。该条例第八条第三款还规定，在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。这与本法的规定也是相一致的。 2.自然保护区。根据国务院1994年10月发布的《自然保护区条例》，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：（一）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；（二）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；（三）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；（四）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；（五）经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的自然区域。自然保护区是保护自然环境和自然资源、拯救濒于灭绝的生物物种、进行科学研究的重要基地，它对促进科学技术、生产建设、文化教育、卫生保健等事业的发展，具有重要意义，应当给予特殊保护。 3.文物保护单位附近地区。这一类是这次修订新增的。根据《文物保》的规定，遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑物、石窟寺、石刻等文物，应当根据它们的历史、艺术、科学价值，分别确定为不同级别的文物保护单位。这些文物保护单位内及其附近地区，都应当执行本条的规定。 4.需要特殊保护的区域。所谓“需要特殊保护的区域”是指与风景名胜区、自然保护区和文物保护单位附近地区性质相同、功能类似，对环境、资源、科学、艺术等有重要价值的，需要对大气污染加以特殊控制的区域。 需要说明的是，根据本条规定，并不是所有的风景名胜区、自然保护区等区域都不得建设污染环境的工业生产设施，只有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府划定的上述区域，才执行本条的规定。按照《风景名胜区管理暂行条例》的规定，风景名胜区分为市、县级风景名胜区、省级风景名胜区和国家重点风景名胜区，只有后两类风景名胜区执行本条规定，市、县级风景名胜区不适用本条规定。按照《自然保护区条例》，自然保护区也分为国家和地方两大类，只有国家自然保护区和省级自然保护区适用本条规定。《文物保》规定文物保护单位也分为县、自治县、市级文物保护单位、省、自治区、直辖市级文物保护单位和全国重点文物保护单位，后两类适用本条规定。 二、行为要求 根据本条规定，在上述地区从事项目建设的，应当遵守下面两项行为要求： 1.不得建设污染环境的工业生产设施。首先，要建设的设施必须属于工业生产设施，即用于直接工业生产建设或者满足工业生产需要的设施，农业设施或者服务业设施不适用本条规定。其次，该工业生产设施必须是对环境有污染的。有大气污染的，适用本法规定；有水、固体废物等污染的，适用有关法律的规定。只要该设施可能产生环境污染，不论污染大小，都是不允许的。同时满足上述两项要件的生产设施，不得在本条规定的区域内建设。这是体现对风景名胜区、自然保护区和文物保护单位附近地区的特殊保护。 2.建设设施的，其污染物排放不得超过规定的排放标准。根据这一规定，在本条规定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和需要特殊保护的区域内建设不属于污染环境的生产设施，是允许的。比如，一般的农业或者服务业设施、不污染环境的工业生产设施等。但是，如果该设施对环境有污染的，应当按照本法第十三条等有关规定，采取措施，使其污染物排放达到国家或者地方规定的污染物排放标准。超过排放标准的，不允许建设；已经建成的，应当按照本法有关规定限期治理。 3.在本法施行前企业事业单位已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，依照本法第四十八条的规定限期治理。根据这一规定，在2000年9月1日前已经建成的设施，包括污染环境的工业生产设施和设施，如果该设施的污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准的，应当按照本法第四十八条的规定限期治理，使其达到规定的排放标准。 第十七条国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况，划定大气污染防治重点城市。 直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市。 未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。 【释义】本条是对大气污染防治重点城市的规定。 一、先简要介绍划定大气污染防治重点城市有关的背景情况： 1.我国城市大气污染的基本特征。 我国现有城市668个，城市人口约4亿人，占总人口数的三分之一左右。总体来说，我国城市空气质量仍处于较重的污染水平，其大气污染具有如下特征： (1)沿海地区和旅游城市空气质量总体水平良好。在国务院划定的47个环境保护重点城市中，海口、深圳、厦门等17个沿海开放城市和旅游城市的空气污染指数在100以下。 (2)总悬浮颗粒物（TSP）污染依然是我国大部分城市空气污染的突出问题。在1997年6月至1998年5月间，兰州、太原、乌鲁木齐、银川、呼和浩特五个城市的TSP污染水平总体为中度污染，且多次出现重度污染情况。大部分北方城市及南京、南通等华南城市TSP长期处于轻度污染水平。 (3)特大综合型城市氮氧化物污染日趋严重。广州、北京和上海的氮氧化物总体为轻度污染水平，但广州和北京冬季多为中度污染水平。1997年6月到1998年5月间，武汉、杭州、大连、深圳分别有20%、29%、15%、58%的周次首要污染物为氮氧化物。 (4)酸雨中心区、能源基地城市二氧化硫污染严重。酸雨中心区长沙、贵阳、重庆首要污染物一直为二氧化硫，济南、青岛在采暖期首要污染物为二氧化硫。北方能源生产和消耗量大的山东、山西、河北部分城市空气二氧化硫污染水平已高于西南高硫煤地区的贵阳、重庆。 2.对城市大气污染实行分类分区控制的必要性。 从上面的分析和统计数字可以看出，我国城市不仅数量多，其社会经济状况、规模、功能、地理条件、大气环境状况差异也很大。国内专家的研究表明，100－200万人口的城市是目前国内污染最重的城市。这其中北方城市约占四分之三，多集中了能源、化工、钢铁等污染大户企业。200万人口以上的特大型城市，全国共有9个，是经济最发达的人口集中区和全国大区域中心城市，环境污染也很突出。这类城市经济较发达，环保治理投入较多，它的污染总体水平在100-200万人口城市之后。不同功能城市的大气污染也有着明显的差别，在工业城市，尘和二氧化硫的污染均排在首位。 从总体上而言，我国不同城市的大气污染现状各不相同，控制大气污染的必要性和控制程度的要求也各异；各个城市的社会经济发展程度不同，对改善环境质量的需求不同；各地防治污染的实力有较大差别，能够实现的大气污染控制水平也有区别。因此，按照突出重点的原则，根据我国各地环境状况和大气污染治理的轻重缓急以及技术、经济可行性，将城市分出类别，特别对直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市等提出更加严格的法律要求，促使其达到规定的功能区环境质量标准，不达标的限期达到国家有关标准，是非常必要的。 3.大气污染防治重点城市限期达标的可行性。 根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》，到2000年，直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气质量，按功能区要分别达到国家规定的有关标准。经国务院批准的《全国2000年工业污染源达标排放和环境保护重点城市环境功能区达标工作方案》中，明确规定了达标期限是2000年12月31日，并且要求功能区超标的区域不准再上导致环境恶化的项目。这些规定已经为实行城市大气污染分类控制，重点城市限期达标奠定了基础。 目前，大多数环境保护重点城市都已制订了环境保护目标和具体的实施方案。如杭州市制订了建成环境保护模范城市的目标，并全面实施“碧水、蓝天、绿色、清净”工程；石家庄市制订了大气环境综合治理紧急行动方案，实行“两级政府、管理、四级落实”，要求到2000年大气环境质量全年不超过二级；北京市则制订了改善环境质量的46条紧急措施。 综合上述因素，本法对大气污染防治重点城市的划定、限期达标等内容作了规定。 二、大气污染防治重点城市的划定 根据本条第一款规定，国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况，划定大气污染防治重点城市。具体而言： 1.划定大气污染防治重点城市的主体。 按照第一款规定，大气污染防治重点城市由国务院统一划定。任何单位和部门都无权划定大气污染防治重点城市。目前，国务院已经划定了47个环境保护重点城市，在这些城市的基础上，国务院可以划定大气污染防治重点城市。所谓“大气污染防治重点城市”就是大气污染严重或者需要重点加以控制的城市。这些城市执行一定的特殊政策，可以采取严格措施，使本城市的大气环境质量达到国家规定的标准。它可以属于环境保护重点城市，也可以在环境保护重点城市之外另行划定。这取决于城市本身的实际情况和国家环境政策方面的要求。 2.划定大气污染防治重点城市的依据。 根据本条第一款规定，国务院根据以下三个方面来划定大气污染防治重点城市： (1)城市总体规划。城市总体规划是指对城市的性质、发展目标、发展规模以及远期和近期各项建设活动的总体安排和部署，它是城市建设和发展的纲领性文件。按照《城市规划法》第十九条的规定，城市总体规划应当包括：城市的性质、发展目标和发展规模、城市主要建设指标和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期建设规划等内容。在城市规划编制的过程中就应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和公害。因此，是否将某一城市划定为大气污染防治重点城市，必须以该城市的总体规划为依据，根据总体规划判定城市的性质、发展目标和发展规模，并研究城市目前的状况和发展前景是否可能导致严重的大气污染，或者虽然不会产生严重大气污染，但是需要对城市做特殊保护。在此基础上，才能确定该城市是否应当划定为大气污染防治重点城市。 (2)城市环境保护规划目标。环境保护规划目标是指有关部门对城市环境质量状况和污染严重程度进行分析和研究后制定的近期或者远期城市所应当达到的环境质量要求。它建立在对城市环境进行科学分析的基础之上，同时又综合考虑了城市本身的社会、经济发展水平。是否将该城市划定为大气污染防治重点城市跟城市未来的环境保护目标有着很大的关系。比如，按照某一城市的环境保护规划目标，到2002年，该城市的大气环境质量要达到二级。为了实现这一目标，城市人民政府必须采取严格的大气污染防治措施，控制各种大气污染物的排放。为此，就应当考虑将该城市划定为大气污染防治重点城市。 (3)城市大气环境质量状况。城市大气环境质量状况就是城市大气目前的污染现状和严重程度。这是划定大气污染防治重点城市的基础。大气环境质量状况恶劣，污染程度严重的，或者虽然目前并不严重，但是有恶化的趋势或者需要特殊保护的，都应当考虑划定为大气污染防治重点城市。 三、大气污染防治重点城市的范围 大气污染防治重点城市的范围由国务院依照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况来划定，这是法律授权给国务院的权限。但是，考虑到某些城市的特殊性，需要对大气污染给予高度重视，并采取严格措施加以控制，本条第二款又明确规定直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市四类城市应当列入大气污染防治重点城市。除此之外的城市，由国务院根据实际情况划定。这些城市有的是大气污染严重的，比如我国空气污染最为严重的十大城市太原、北京、乌鲁木齐、兰州、重庆、济南、石家庄、青岛、广州、沈阳，都属于直辖市、省会城市或者沿海开放城市之列。有的虽然大气污染目前不是很严重，但是需要特殊保护，防止出现严重污染大气的情况，比如厦门等重点旅游城市以及拉萨等省会城市。这四类城市基本上可以包括我国的大城市和主要中等城市，都应当列入大气污染防治重点城市，采取严格措施，控制大气污染。 四、大气污染防治重点城市要求 列入大气污染防治重点城市的根本目的就在于促使城市采取措施，治理大气污染，控制或者减少污染物的排放，以达到国家规定的大气环境质量标准。因此，本条第三款规定，未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。这是对大气污染防治重点城市的特殊要求。1996年8月国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》明确规定，到2000年，全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或者地方规定的排放标准，直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气、地面水环境质量，按功能区分别达到国家规定的有关标准。可见，国务院对环境保护重点城市已经提出了达标要求。未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市也应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门的规定，限期达标。已经达标的城市也应当采取措施，防止大气环境质量的恶化。 五、大气污染防治重点城市的特别授权 列入大气污染防治重点城市的，应当采取严格措施控制或者减轻大气污染，未达标的应当限期达标，这一点毫无疑问。但是，如果各大气污染防治重点城市没有特别授权，只能采取和城市相同的污染控制措施，要求其限期达标恐怕有些不切实际。为此，第三款针对大气污染防治重点城市规定了一项特别授权：未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。适用这一授权性规定，需要注意以下几点： 1.这一规定只适用于未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市。已经达标的不适用本款规定。所谓未达到大气环境质量标准是指按照环境空气质量功能区划分，未达到该功能区应当达到的大气环境质量标准。比如城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区，按照《环境空气质量标准》的规定应当达到二级标准，但是目前只达到了标准，就应当采取措施，控制大气污染。 2.该城市人民政府应当制定限期达标规划，并采取措施限期实现规划目标。比如，目前石家庄市制订了大气环境综合治理紧急行动方案，实行“两级政府、管理、四级落实”，要求到2000年大气环境质量全年不超过二级。这一限期达标规划是国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的达标限期在实际工作中的进一步具体化。限期达标规划制定后，有关方面都应当严格执行。 3.第三款规定的“更加严格的措施”，从立法本意上讲，主要是指那些战略性的能源结构调整政策以及对工业等布局进行调整的行政、经济措施，并不包括授予大气污染防治重点城市人民政府超出《行政处罚法》规定的行政处罚权。也就是说，重点城市人民政府经国务院批准或者授权，可以采取一些比本法规定严格的经济、行政措施，但不能超越《行政处罚法》的规定进行行政处罚。事实上，作特别授权的规定主要是考虑到北京的实际情况。目前北京市为了防治大气污染，采取了大量十分严格的措施。这些大气污染防治措施普遍要比法律的规定要严格。如果在法律上不留下一定的空间，将使北京市采取的部分大气污染防治措施处在于法无据的状态。这将对北京市的大气污染防治工作造成很大的影响。因此，修订的时候才增加了这一特别授权的规定。 4.要采取更加严格的措施必须根据国务院的授权或者规定，没有经国务院授权或者没有国务院的规定作为依据的，不得采取更加严格的措施。这主要是为了维律的统一，在程序上作出的限制性规定。如果没有审批权限的制约，任何大气污染防治重点城市都可以超越法律法规的规定，采取更加严格的措施，必将给法律法规的适用带来巨大的冲击，严重影响法律的统一和严肃性。实际上也未必有利于大气污染防治工作的开展，反而会造成对法制的破坏和社会不公。因此，为了防止这一权限的滥用，必须规定程序上的限制。国务院的授权是指国务院针对单个城市本身的实际情况给予的采取更加严格的措施的特别授权。国务院的规定是指国务院针对大气污染防治中存在的实际问题，授权有关大气污染防治重点城市人民政府采取更加严格措施的普遍适用的规定。 5.更加严格的措施必须是与限期实现达标规划有关的，否则不得采取。本条授权的目的就是要求未达标的大气污染防治重点城市限期达标。为实现这一根本目标，可以采取一些严格措施。如果该城市人民政府所采取的措施跟限期实现达标规划没有直接的关系，那就不能适用本条的授权。这些措施如果与法律规定不一致的，就不具有合法性。 第十八条国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据气象、地形、土壤等自然条件，可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，经国务院批准后，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区。 【释义】本条是对划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的规定。 我国酸雨正呈蔓延之势，是继欧洲、北美之后世界第三大重酸雨区。80年代，我国的酸雨主要发生在以重庆、贵阳和柳州为代表的川贵两广地区，酸雨区面积为170万平方公里。到90年代中期，酸雨已发展到长江以南、青藏高原以东及四川盆地的广大地区，酸雨面积扩大了100多万平方公里。以长沙、赣州、南昌、怀化为代表的华中酸雨区现已成为全国酸雨污染最严重的地区，其中心区年降水pH值低于4.0，酸雨频率高于90%。以南京、上海、杭州、福州、青岛和厦门为代表的华东沿海地区也成为我国主要的酸雨区。华北、东北的局部地区也出现酸性降水。1998年，全国一半以上的城市降水年均pH值低于5.6，其中70％以上的南方城市降水年均pH值低于5.6，北方城市中西安、铜川、图们和青岛降水年均pH值低于5.6。酸雨覆盖面积已占国土面积的30％以上。针对这种情况，划定专门的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区，采取必要的从事加以控制是十分必要的。 一、酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的划定机关 根据本条规定，酸雨控制区和二氧化硫污染控制区由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门划定，并报经国务院批准。其他任何部门和单位都无权划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区。1998年1月国务院发布的《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》明确划定了全国酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的范围。 二、酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的划定依据和条件 划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区时，应当根据当地的气象、地形、土壤等自然条件来划定。当然，当地的大气污染状况是必须考虑的。 三、可以划定为酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的区域 根据本条规定，可以划定为酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的区域包括：已经产生酸雨的地区、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区。 目前我国酸雨控制区包括27个省、自治区、直辖市的175个城市、地区，总面积约109万平方公里，占国土面积的11.4％。其中，酸雨控制区约80万平方公里，二氧化硫污染控制区约29万平方公里。两控区内二氧化硫排放总量约为全国排放总量的60％。 根据《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》，酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的控制目标为：到2000年，排放二氧化硫的工业污染源达标排放，并实行二氧化硫排放总量控制；有关直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。到2010年，二氧化硫排放总量控制在2000年排放水平以内；城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区降水pH值小于4.5的面积比2000年有明显减少。 第十九条企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，减少大气污染物的产生。 国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。 国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。 生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定的名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入前款规定的名录中的工艺。 依照前两款规定被淘汰的设备，不得转让给他人使用。 【释义】本条是对落后生产工艺和设备的淘汰制度的规定。 一、我国的大气污染，很大程度上是由于落后的生产工艺和落后的设备所导致的。企业在生产过程中，未能采取对污染进行全过程控制的清洁生产工艺，从而导致污染物排放量大。目前大多数企业所采取的末端治理措施，只能在一定程度上控制污染的进一步恶化，而不能从根本上改变或者缓解大气污染。因此，清洁生产工艺的推广在我国意义重大。修订后的《大气污染防治法》专门规定了鼓励性条款，促进企业发展清洁生产工艺和技术。根据本条第一款规定，企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，减少大气污染物的产生。这一规定的根本目的是要求企业从源头开始对大气污染物的排放进行控制，而不是单纯的实施末端治理。这也是清洁生产这一生产方式的基本要求。 二、国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和落后设备实行淘汰制度。这是制止低水平重复建设，加快产业结构调整，促进生产工艺、装备和产品升级换代，控制环境污染，推动我国社会经济可持续发展的重要措施和必然要求。这一规定包括以下内容： 1.淘汰的对象。 根据第二款规定，应当加以淘汰的对象包括两种，一是严重污染大气环境的落后生产工艺，比如土法炼油、平炉炼钢、汞法烧碱、水泥土（蛋）窑、普通立窑等；二是严重污染大气环境的落后设备，比如叠轧薄板、1800千伏安以下（不含1800千伏安）钛合金电炉、2V-0.3/7、V0.3/7空气压缩机、直径1.98米水煤气发生炉等。这些工艺由于生产方式落后，所制造的产品质量低劣、原材料和能源消耗高又严重污染环境，应当逐步加以淘汰。 2.淘汰工艺和设备的名录制度。 根据本条第三款规定，国家对淘汰的工艺和设备实行名录制度，由国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。1997年6月，国家经贸委、国家环境保护局、机械工业部联合发布了《关于公布第一批严重污染环境（大气）的淘汰工艺与设备名录的通知》（国经贸资[1997]367号），分不同情况淘汰15种工艺和设备。1999年1月，经国务院批准，国家经贸委又公布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的名录（第一批）》，分不同情况立即淘汰或者限期淘汰20种生产能力、36种落后生产工艺装备和58种落后产品。1999年12月，经国务院批准，国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第二批），涉及钢铁、有色、轻工、纺织、石化、建材、机械、印刷业（新闻）等8个行业，共119项。这其中都包括了部分因大气环境污染严重而淘汰的设备和工艺。 3.淘汰名录的法律地位。 (1)由于淘汰名录中规定的都是国家明令限期淘汰的工艺和设备，因此，凡是列入淘汰名录的工艺和设备，任何单位和个人不得继续采用，不得继续生产、销售、进口或者使用。 (2)根据本条第四款规定，目前的生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入淘汰名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入淘汰名录中的工艺。比如，根据国家经贸委公布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的名录（第一批）》，没有采矿许可证和煤炭生产许可证的各类小煤矿应当在1999年底之前淘汰，年产100万卷以下的沥青纸胎油毡生产线年底之前淘汰，土法炼油应当立即淘汰等。《关于公布第一批严重污染环境（大气）的淘汰工艺与设备名录的通知》规定1800千伏安以下（不含1800千伏安）钛合金电炉要在2000年底淘汰，但是老少边穷地区淘汰期限可以推迟到2005年底。在上述规定期限内，设备的生产者、使用者、进口者或者销售者必须分别停止生产、使用、进口和销售，生产工艺的采用者必须停止采用。违反上述规定的，应当按照本法第四十九条第一款的规定追究法律责任。《关于公布第一批严重污染环境（大气）的淘汰工艺与设备名录的通知》还规定，新建、改建、扩建及技术改造工程，一律不得选用国家公布名录中的工艺和设备。自1997年6月5日起，建设单位、设计部门在项目规划、设计中仍采用国家已公布的淘汰工艺和设备的，项目审批单位不予立项，设计审查单位不予批准设计方案，有关部门不得批准开工；对采用淘汰工艺与设备的新建项目，有关部门不予竣工验收。在此之前已经批准的在建项目中使用淘汰的工艺和设备的，应当积极采取措。
